随着技术的发展，电信网、互联网和广播电视网这三网的融合成为不可逆转的趋势。在全球范围内，三网融合对电信管制和广播管制产生的意义和影响越来越受到关注。

　　各国管制方式和组织形态尽管有很大差别，但有一点是相同的，即三网融合在技术和业务模式上有了长足发展，并且正在深刻地影响和改变着相关的市场。本文旨在探讨有关“三网融合”管制的核心问题，并尝试对德国、奥地利和中国的管制经验与模式进行比较分析，希望对中国电信行业管制有所帮助。

　　技术趋同与三网融合趋势明显

　　背景链接

　　“三网融合”通常被理解为传统上相对独立的三种业务——电信业务、互联网和广播电视的互相融合。这一融合的实现，从技术上讲来源于两个方面：

　　首先是传统的电信网络运营商拓展其业务范围，其提供的服务从传统的语音服务和单纯的数据服务扩展到宽带互联网并进一步深入到“内容”服务领域。新的传输技术，尤其是随着DSL网络技术的升级、VDSL技术的应用，使得采取诸如IPTV方式传输电视节目得以实现。通过这一方式，电信运营商得以开展一种新的商业模式，即从原来的基于个体通信的业务模式扩展到接近于广电的大规模传播业务模式。

　　其次是广播电视提供商也在拓展业务领域，长期以来，广播电视提供商的传统业务是广播信号和广播内容传输。近来，网络技术的升级提高了有线信道双向传输能力，有线电视提供商扩展其业务范围，开始提供宽带互联网和语音传输服务。

　　尽管来源于不同的服务提供商并且所基于的技术平台也不尽相同，但上述两种业务模式提供的服务内容却几乎是一致的。技术的发展、市场的变化为管制带来了新的挑战，原有的广电和电信管制政策必须进行相应的调整。电信领域传统的管制重点是对网络等基础设施进行经济性管制。而广电管理则集中于对广播内容的管制，注重监管的社会、文化职能。在西欧，广播管制多与思想多元化、本地意识、消费者保护、青少年保护以及个人隐私保护等方面相关联。中国的广电管理多从意识形态、内容安全等角度考虑。过去由于两个行业在业务上不存在交叉，因此无需建立统一的管制体制。然而，随着技术趋同的发展，这种情况发生了改变。一方面，技术发展促使电信企业提供IPTV等类型的内容传播业务，另一方面，广电企业将业务扩展到宽带互联网和语音通信。这种发展趋势要求将现有分割的管制方式进行融合，进而构建更为协调有效的管制体制。

　　对“三网融合的管制”进行具体分析，应明确三个基本问题，即管制的对象，管制的机构，管制的实施。针对电信网络和广电网络，为解决三网融合管制，不同的管理制度和管制模式所给出的答案可能是不同的，这就可能会产生一系列不同的“管制模型组合”。

　　德国、奥地利和中国管制比较

　　1 德国

　　针对电信和广播两个领域，在德国各自存在独立的法律规定，并据此建立了各自独立的管制制度。尽管如此，两个管制体系之间也存在重叠区域，即频率管理。由于进行广播传输业务也需要获得频率，因此在提出频率使用规划以及频率分配方案时，应当同时兼顾电信产业和广电产业两方面的需求。在德国，《电信法》是制定有关频率分配方案的法律依据，而频率使用规划则包含了频率使用分配的具体细节。广播系统中的频率分配也同样需要频率使用规划。这份规划专门针对所传播节目内容来说明是否应当向公立或者私立广播电视提供者分配频率。

　　《电信法》规定，联邦政府有权依法制定频率分配方案，而频率使用规划则由具体管制机关（即联邦电力、煤气、电信及邮政管制局：简称联邦网络管制局）来制定。关于广播系统的频率分配方案，需要取得联邦参议院的批准。联邦参议院由各联邦州的代表组成，其参与广播频率分配的审批是联邦主义精神在广播管理领域的体现。由此可见，从根本上讲，联邦的管辖权主要是针对电子通信的技术方面，而对于广播系统，则涉及到各联邦州的职权，需要各州的政治代表进行参与决策。“频率分配方案”和“频率使用规划”体现了《电信法》第2条关于“管制和目的”的规定。据此规定，管制的目的之一在于确保频率资源的有效充分和毫无障碍地应用。在这一点上，德国立法的宗旨之一在于强调电信管制的关键是网络基础设施的管制，而并非是对内容的管制。而广播管制则涉及到各联邦州的权限。

　　另一个方面的区别是在市场管制方面。欧盟委员会2003年提出有关建议，对电信领域按照相关产品和服务市场类型进行划分，并以此作为事前管制的基础。在建议所提出的18类市场中，专门有一类被定义为“向终端消费者提供广电节目的广播传输服务”。根据《电信法》，电信管制机关应当分析并确定谁在这个市场领域拥有显著市场力。从字面表达来看，仅涉及到广播传输服务市场，而完全不考虑内容上的管理。也就是说，电信管制机关仅对“传输”进行管制，而不考虑传输的内容。对于内容的管制则由各州媒体管制局来具体负责。

　　德国的广播和电视节目传输需要获得州媒体管制局的许可。在符合法定条件并取得许可证后，广电提供商方可进一步办理广播传输容量的审定。某一个州的媒体管制局所颁发的许可证同样也被其他各州媒体管制局所认可，并适用于在联邦德国全境的业务经营。德国的这种联邦负责电信管制和各州负责广播管制的体制根源于二战结束后德国国家制度的重建。国家对于传输内容的控制是有限制的，即仅限于对传播违法内容（例如违反青少年保护规定）进行处罚，在最严重的情况下取消提供商的许可证。对于所传播的政治性内容的审查则由专门的多元委员会来负责。在广播电视提供组织中均设有“广播及媒体委员会”，上面提到的多元委员会作为一个社会性组织向各个“广播及媒体委员会”派驻代表。由来自不同领域的代表所组成的“广播及媒体委员会”来确保广播传输的内容不过分倾向于某一种观点或者言论。如果出现违法情况，例如涉及到法西斯言论、反对自由民主的基本秩序以及损害消费者、青少年保护等方面的内容，则由相关的州媒体管制局来进行审查。

　　就管制的组织方式而言，应当看到电信领域的特定行业管制同时也涉及到反垄断法管制。关于这个方面也存在一系列问题，即是否并行设置电信管制机构和反垄断管制机构，以及这两者之间如何协调。在广播系统也同样存在类似的问题，即反垄断法如何适用于广电系统。关键问题是，当涉及到市场力分析时，两个管制机构如何彼此进行协调。需要特别注意的是，反垄断法当然也可以适用于广播市场，然而反垄断法关注于经济集中，而广播法关注于“观点”的集中，即致力于解决由于过高市场份额而导致出现“话语权”被垄断的问题。

　　在德国，管制的实施是通过不同组织机构来实现的。正如上文所提到的，电信管制机关是联邦网络管制局（BNetzA），而各州媒体管制局则负责广播电视的管制。这里的州媒体管制局分设于联邦各州，都属于公法上的行政管制机关，并具体管理广播电视提供商，其职能是多方面的，具体包括：“广播法上的传输容量分配和授予，撤销私人广播电视提供商的许可证”；确保言论多元化和监督媒体集中程度；贯彻青少年保护法律以及根据其他法律来审查播放的节目和广告等。每一个州媒体管制局的管制工作都是有针对性的，即谁向某个广播电视提供商发放了许可证，就负责管理该广播电视提供商并在联邦全境监督该提供商的运营活动。

　　在德国，随着新技术的发展，这一传统分立体制的合理性越来越受到质疑。两个分立的管制体系之间的重叠部分越来越多。同时，电信运营商和广电运营商越来越多地相互渗透到对方的业务范围，也大大加剧了对原有体制的争论。现实情况是，有线电视运营商进入到电信业务领域，从而就要接受电信管制机关根据《电信法》实施的管制，由此出现多头管理，并且存在法律冲突，这样有损于法律的明确。例如，管制机关如何来审查广电运营商的市场行为并相应地依据《电信法》来对其进行市场分析。另一方面，电信运营商提供内容服务，就必须依据广播法的规定取得广电传播许可证并接受广播管制机构的管制。因此，对于电信运营商而言，其市场准入也变得困难了。

　　特别需要考虑的是，在德国，国家控股的电信企业是无法轻易得到广电传播许可证的。原因在于前文已经谈到的国家同广播传媒及广播机构之间的分离原则。如，德意志电信公司获得了互联网在线传播德甲足球比赛的转播权，然而德意志电信公司仍然是一个38%股份控制在国家手中的企业，这就产生了广播法上的一个问题，即德意志电信是否应该先具有广电传输许可证。德意志电信公司解决这一问题的方式是同另外一家具有广电传输许可证的公司Premiere进行合作，而德意志电信公司本身则采用VDSL技术升级其网络。考虑到该商业方案及其所涉及的《电信法》和广播法所规定的要件，仍然有大量规则问题有待澄清。此外，还涉及到技术专利权的评估问题，因为专利所有权人不仅对一般性电视传输拥有权益，而且对网络在线传输也拥有权益。从这个例子可以看出，从技术和运营两个方面，电信和广电之间的重合和渗透越来越多。相应地，在结构上和内容上仍然采取分立式的管制设置就越来越不合时宜了，也不能适应未来的发展趋势。为了适应德国三网融合的发展需要，进行相应的立法改革和管制机构调整是势在必行的。