2 奥地利

　　奥地利的管理体制与德国不同。奥地利广播管理体制在2001年进行了彻底调整，这一调整的动机之一就在于政府希望借此适应“管理机构的融合发展”。早在2000年“趋同性”作为一个概念就引起了广泛争论，并成为大众传媒关注的焦点。

　　鉴于电信和广电之间的融合发展，有必要成立一个独立机构专门负责电信、信息技术以及媒体领域的管制。这一机构应当将原来分散在不同部门，即联邦总理办公厅、交通部、经济部以及司法部的职权加以统一。奥地利政府为此提出建立一个独立的管制机构来负责“声像媒介”和“电信”的管理，但是这一法案在议会未获通过。

　　原定的该独立管制机构被命名为“奥地利通讯委员会”，其由一位主席和12位委员组成，其中，主席和三名委员是常任的，其他委员则为兼任。该委员会下设三个分支部门，即“媒体司”、“基础设施司”和“竞争司”。在大多数情况下，这些分支部门联合起来参与制定决策。此外还成立“奥地利通讯有限责任公司”，其就电信和广电领域的问题为“奥地利通讯委员会”提供政策咨询和分析支持。另外，还要成立一个15人的“通讯顾问委员会”来向政府提供咨询，并设立一个独立的“联邦通讯参议会”来负责司法审查和行政复议。以上方案是奥地利政府在2000年～2001年期间提出的改革方案，但并没有得到实施。

　　现实中，奥地利关于电信和广电的管制仍然是分立的。针对电信领域有两个并行的管制机构：一个是“广播电信管制有限责任公司（RTR）”，另一个是主要负责管制问题的“电信审核委员会（TKK）”。针对广电领域，最重要的管制机关是“奥地利通讯管理局”，其直属联邦总理，管辖范围包括奥地利联邦全境。不服该管理局的决定的，可以向“联邦通讯参议会”提起申诉，该“联邦通讯参议会”还负责监督奥地利国家广播电视机构ORF.

　　同德国一样，奥地利的广播管制机构也主要负责内容管制。区别在于，广播许可制度同所需传播容量挂钩同时办理，且广电管制机构也负责频率分配。另外一个区别是，奥地利广电管制机构有权对“向终端消费者提供广电节目的广播传输服务”进行事前管制。该机构有权进行审查并决定某一企业是否在该市场具有支配地位，并相应地对其设置管制性要求。奥地利的广播许可证制度实行一站式工作原则，即许可证发放、传播容量分配及通信设备入网审批均由一个主管部门统一处理和统一决定。考虑到行政体制的缘故，行政影响力，例如联邦总理的干预也是存在的。与此相反，在电信领域，RTR则完全实行独立行政管理，依法审查作出行政决定并及时公布该行政决定。

　　广电和电信领域的管制结合是在“广播电信管制有限责任公司”这个层面来实现的。RTR的任务主要在于构建一个负责媒体和电信融合的职能中心。RTR一方面具有电信管制机构的职能，同时又分别在广电领域对“奥地利通讯管理局”和在电信领域对“电信审核委员会”提供行政管理支持。RTR作为一家有限责任公司，联邦政府拥有其100%的股份。该公司有两位负责人，分别负责电信领域和广电领域。广电领域负责人由联邦总理任命，电信领域负责人由“联邦交通、创新和技术部”的部长来任命。RTR在电信领域拥有行政管制职能，而在广电领域则不具有管制职能。联邦总理直接负责监督RTR在广电领域的工作，在电信领域则由交通、创新和技术部来负责监督。

　　根据奥地利2003年电信法，电信管制机关和广电管制机关应当定期交换信息和意见。双方在实施有关管制程序时，只要涉及到通信网络基础设施、附属设备以及通信服务的，都应当邀请另一方管制机关参与并发表意见。

　　奥地利2000年就融合问题展开过激烈讨论，并提出了建立统一的融合性管制机构的想法。现在结合三网融合业务的迅速发展和欧盟电信法律框架的改革，管制的融合问题又成为焦点。最近RTR向所有电信和广电领域的相关企业发出邀请来征询意见，就融合问题进行讨论。融合问题的核心就是三网融合。在奥地利，“融合”一般被理解为原有各自独立的电信产业、信息技术以及媒体之间相互渗透融合，而不是仅指同样的服务通过不同的网络平台来提供，或者通过一个服务设备来提供多种服务。因此，一般将融合理解为“技术融合”和“应用融合”。所谓“技术融合”，即不同传输平台的融合或者不同终端设备的融合（例如电视机与台式电脑的组合）。而所谓的“应用融合”则指用户接受融合性服务产品的程度。例如IPTV或者“移动电视”。

　　在奥地利关于融合的争论主要集中在三网融合方面。围绕这个问题，主流观点认为应当建立一个统一的“信息和媒体部”，这尤其代表了运营企业的要求。互联网服务商强调指出，整个奥地利信息和通信技术产业的发展正由于行政管制部门的分割而受到严重阻碍。为适应快速和动态的发展状况，亟须建立一个权责清晰、具有较高行政级别，且拥有充分管制资源和职能的统一管制机构。为此，互联网服务商联合会提出按照欧盟委员会的模型建立“信息社会和媒体部”的建议。

　　从奥地利关于三网融合的争论中可以看出，不同的观点往往也体现了不同利益集团的利益取向。此前曾经进行过的有关融合问题的讨论，现在重又提出，正说明电信和广电运营企业对现行的法律框架并不满意。不过需要指出的是，管制机构本身的改革或许并不是最迫切的问题，因为电信和广电之间的具体管制问题基本上可以通过RTR来解决。RTR作为下设于电信和广电管制部门的一个共同机构可以较好地解决跨行业的管制冲突。当前，相对于有关管制职能冲突和统一法律框架的各类主张而言，就实体性法律规定的分析和研究对于奥地利更有实践意义。进一步联系到IPTV以及“移动电视”，就IPTV而言，与融合相关的法律问题在奥地利基本上可以得到解决，当然解决过程是复杂的。对于“移动电视”，则有待其商业模型的进一步发展。这里还涉及到频率资源、电信网络运营商或者广电提供商的情况、移动传输的内容及其权利，此外还包括可能从“移动电视”作为一个新兴市场而衍生出来的其他问题。

　　3 中国

　　由于不存在商业性单独运营的公众互联网，而且互联网和电信网的技术管制都由信息产业部实施，因此中国的三网融合实际上只是涉及电信网和广播电视网。

　　中国对电信和广电业务的行业管理职能由信息产业部和国家广播电影电视总局分别行使。信息产业部同时监管电信网和互联网，重视对网络的经济性监管，而广电总局经营和监管广播电视业，重视监管的社会、文化职能。由于中国的社会体制和政治制度的特点，实际上发改委、中宣部等综合性部委和党中央专管宣传、意识形态的机构也从不同角度参与电信产业、互联网产业和广播电视业的监管。在网络规划和频率管制方面，根据《国务院办公厅关于印发国家广播电影电视总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[98092]）的规定，“将原广播电影电视部的广播电视传送网（包括无线和有线电视网）的统筹规划与行业管理、组织制订广播电视传送网络的技术体制与标准的职能，交给信息产业部”；广电总局“组织拟定广播电视网络的具体发展规划，指导广播电视网络的分级建设和开发工作”。由此可以看出，信息产业部负责实施广电网络规划和频率分配职能。

　　中国电信监管体制的基本特征是以信息产业部为核心的集中、垂直的管理体制。信息产业部是政监管合一的行业主管部门，既负有产业发展的职能，又有电信市场监管的职能。地方通信管理局是本省、自治区或直辖市电信行业的政府主管机构，依法行使对本地行政区域内通信行业的监督和管理职权。地方通信管理局受信息产业部与本省、自治区或直辖市人民政府双重领导，以信息产业部领导为主。国家发改委和其他相关部委对电信业务的市场准入、普遍服务及电信资费分担一定的管制权力。

　　电信领域监管的法律依据，主要是2000年9月25日开始实施的《电信条例》和《外商投资电信企业管理条例》（国务院令第333号2002年1月1日起实施）两部行政法规，以及信息产业部颁布的39个部门规章。这些法规规章为监管电信领域的市场准入、互联互通、普遍服务、设备入网、资费监管、电信资源使用、电信服务规范等提供了法律依据。

　　从目前的管理和经营体制看，广播电视管理体制基本上属于垄断体制，政企合一。现行的广播电视行政管理体制始于新中国成立之初，完善于20世纪80年代，逐步形成“四级办、四级管”的基本格局。最近几年，一些地方在推进文化体制改革中对广播电视现行管理体制作了某些调整和改革，包括建立广电集团和实行管办分开，但全国广播电视整体管理体制格局没有根本改变。这种体制的基本特征如下：（1）三位一体，全面负责。广电总局和地方各级广电行政部门既是政府行政主管部门，又是宣传机关和广电事业经办主体，集管理、宣传、事业建设三种职能于一身，对三个方面的工作全面负责。（2）管办结合，既管又办。各级广电行政部门既是广播电台、电视台的设立主体，承担“办”的职能，又是广播电台、电视台的监管者，承担“管”的职能。对本级广播电台、电视台直接主办、主管，对下级广播电台、电视台实行行业管理。（3）四级办，四级管。现行广电行政管理体制与现行国家政权架构相对应，实行中央、省（自治区、直辖市）、市（地、州）、县（市）四级办广播、四级办电视和四级广电行政部门管理广电事业的体制。（4）条块结合，以块为主。地方各级广电行政部门，受当地党委政府和上级广电行政部门双重领导，以当地党委政府领导为主。

　　广电的法规体系中有三部行政法规作为上位法，分别为《广播电视管理条例》（国务院令第228号，1997年9月1日起实施）、《广播电视设施保护条例》（国务院令第295号，2000年11月5日起实施）和《卫星电视广播地面接收设施管理规定》（国务院令第129号，1993年10月5日起实施）。针对广播电视视频点播业务、广播电视节目制作、传送业务的管理，以及对广播电台电视台的审批，广电总局出台了相应的部门规章，作为行政管理的法规依据。同时，《广播影视传输保障法》是广电总局正在起草的一部法律。关于“广电传输”，该法界定为“将广播影视节目及其相关音频、视频、数据等信号通过无线、卫星、有线等方式播出、发射、传送、接入到终端的行为”。该法的具体规定引发了两个争议：一是广播影视传输是否具有特殊性，是否属于电信活动？二是在传输业务许可上，是否应当由广电总局负责？

　　面对融合的技术趋势，中国在积极地推进管制改革，以适应融合的要求。2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出，要“促进电信、电视、计算机三网融合”。2005年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，要“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进'三网融合'，健全信息安全保障体系”。正在制定过程中的《中华人民共和国电信法》草案尝试打破广电与电信的相互进入壁垒，建立广电与电信业务的双向进入制度。

　　广电总局在2004年出台了《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（第39号令）。这一规章将广电管理的对象扩展为互联网、移动通信网、固定通信网、微波通信网、有线电视网、卫星或其他城域网、广域网、局域网等信息网络上传输的视听节目，设立了视听节目服务许可制度。这一规章的颁布与实施，在一定程度上造成了广电总局与信息产业部管理职责的冲突。

　　毫无疑问，为适应网络融合的趋势，中国广电与电信分立监管的格局必然会被打破。在近期内，比较现实的做法是允许广电和电信网络的双向准入。要实现这一目标，需要两个部门之间进行深入探讨、协商，在中国的政治体制下，更需要国务院层面进行统一协调。从长远来讲，设立融合的管制机构，对融合的网络和内容分别监管是比较有效的做法。

　　德、奥、中三国管制 比较与借鉴

　　通过对德国、奥地利和中国三国广电和电信管理体制的描述，我们可以看出，德国、奥地利的管理体制有别于中国的管理体制，这些做法也可以为我们提供一些借鉴，主要表现在以下方面：

　　第一，网络和内容分别监管。由于德国、奥地利都是欧盟的成员国，欧盟2002年的电子通信指令系列确定了对电子通信网络和内容分别管理的原则。这个原则在欧盟成员国体现的方式不尽相同，如德国2004年《电信法》充分贯彻了这一原则，规定对电子通信网络，包括广播电视行业的网络传输、频谱分配由联邦网络管制局（“BNetzA”）依据《电信法》统一实施。奥地利则通过广电管制机关和电信管制机构的配合来实施。

　　网络和内容分别监管对解决中国广电总局和信息产业部职能的交叉冲突有现实的借鉴意义。将三网融合环境下的网络监管职能由信息产业部行使，内容监管由广电总局行使，既能避免冲突，又能使各自发挥优势，分工协调，不失为一种好的办法。

　　第二，技术中立的原则。德国、奥地利对电子通信网络的监管遵循技术中立的原则，无论是电信的移动网、固定网还是广电的卫星网络、有线网络，都被纳入统一的电子通信网络管理体系，实施统一的监管。

　　对网络管理采用技术中立的原则对中国尤其有借鉴意义，在传统电信网与广播电视网络面对融合的环境下，技术中立原则不仅能有效协调广电总局与信息产业部的分工，统一对资源进行规划管理，而且能够促进技术融合，鼓励技术创新。

　　第三，竞争管制与行业管制的协调。德国、奥地利按照欧盟总体要求，以保护消费者利益、促进竞争为监管的主要目标，注重行业监管与竞争监管、事先监管与事后监管的协调。他们认为，政府管制的主要目标是促进竞争，在竞争充分的市场，消费者的利益会被竞争者充分考虑。在竞争管制与行业监管的关系处理上，他们认为应该尽量减少行业管制，只有在竞争管制无法触及或失灵的情况下，再施以行业监管。为此，他们制定宽松的市场准入政策。在对市场竞争状况评估的基础上，只对各个业务市场的SMP（SignificantMarketPower显著市场力量）企业从行业管制的角度施加管制令。德国、奥地利都按照欧盟的统一要求，对划分了18个细分市场，并进行了市场评估，确定为SMP的运营商施加管制令。在18类市场中，包括“向终端消费者提供广电节目的广播传输服务”。

　　目前，中国的反垄断机制还没有建立，对广电和电信领域主导运营商的监管政策存在事实上的缺失，借鉴两国竞争管制的方法对创造健康的市场环境有很重要的意义。

　　在分析了三国广电和电信管制的主要区别之后，我们同时看到，这三个国家在对广电、电信的管制方面也有一些共同特点，即广电和电信管制分别由相对独立的管制机构基于不同的法律进行管理，广电的管制侧重于文化、社会职能，电信的管制侧重于对网络的经济性监管。而正是广电和电信管制主体的分立，对三网融合的管制带来了挑战。因此，从上面的分析我们可以看到，三国都在试图探索新的管制方式，其中制定面向融合业务的法律规范、设立融合的管制机构是各国在融合管制方面所作的共同尝试。